深化行政公益诉讼诉前程序的思考

 刘志高

摘 要：行政公益诉讼诉前程序是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序。督促行政机关纠正违法行政行为或者依法充分履行职责,维护受损的国家利益或社会公共利益,是检察机关履行行政公益诉讼职责的重要一环。本文中，笔者以会宁县检察院办理的行政公益诉讼案件为基础,对相关特点及实践中遇到的问题进行浅要分析,从案件办理过程中对行政公益诉讼诉前程序的完善提出建议。

关键词: 诉前程序 办案特点  存在问题  对策建议

当前，随着检察机关提起公益诉讼的推进，公益诉讼无疑成为一个热点问题。公益诉讼是党中央做出的重大决策部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2018年7月6日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，会议审核通过了《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，为我国检察机关提起公益诉讼指明了方向。

从近年来全国检察机关办理的公益诉讼案件情况看，诉前程序呈现出独具特色的亮点，很多案件在诉前程序中就得到解决，诉前程序已成为有效的结案方式，诉前程序在整个公益诉讼中具有举足轻重的地位。但作为公益诉讼相配套的程序，诉前程序实践中存在的诸多问题开始凸显，诉前程序的重要性尚未引起足够的重视。因此，关于公益诉讼诉前程序的研究，具有重要的理论和实践意义。

一、行政公益诉讼诉前程序概论和性质

（一）诉前程序的概论

检察机关在提起行政公益诉讼前,应依法通过检察建议督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,只有行政机关拒不履行职责,国家利益或社会公共利益仍处于受侵害状态的,才依法向人民法院提起行政公益诉讼,这种诉讼之前的督促程序即为诉前程序。检察机关办理行政公益诉讼案件履行诉前程序,主要包含四方面的内容,即调查、审查、审查终结、提出检察建议。

（二）诉前程序的性质

1.前置性。检察机关在提起行政公益诉讼之前，必须先向行政机关提出检察建议，即对发现行政机关存在违法行为或没有依法履行职责的，检察机关应当先向行政机关发出诉前检察建议，督促其依法履行职责。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经环节，体现了诉讼谦抑的价值取向，目的在于节约司法资源成本、提高行政执法效率。

2.独立性。诉前程序不依附于诉讼程序而存在，其自身具有独立性。在检察机关提起行政公益诉讼前，要先建议、督促行政机关改正违法行为或履行职责。诉前程序对行政机关采取“柔性”的监督方式，一方面是对行政权行使的尊重，另一方面促使行政机关提出检察建议，督促有关行政机关依法履行职责的程序。以不通过诉讼的方式解决行政机关不作为和乱作为的问题，达到了和诉讼同样的效果。因此，行政公益诉讼诉前程序可以以其自身的功能化解纠纷，而不必经诉讼程序，具有独立性。

3.限权性。行政公益诉讼的诉前程序是检察机关行使监督权的一种新型方式。作为公共利益的代表，检察机关在掌握权力的同时也需要依法履行职责。而诉前程序的设立，不仅是检察机关对行政机关的一种监督，也是通过行政机关自身纠错的方式，对检察机关监督权的一种牵制和限制。因此，法定诉前程序对检察机关来说是一种限制权利的程序，因此其亦具有限权性。

二、检察机关行政公益诉讼诉前程序办案特点

2019年1月至6月,白银市5个基层检察院行政公益诉讼共立案86件,其中,在诉前程序环节，发出检察建议60份，行政机关采纳检察建议41份，未到期17份，行政机关未采纳2份，提起行政公益诉讼1件。结合案件统计数据情况，并对会宁县院行政公益诉讼案件办理中履行诉前程序的情况进行梳理，主要有以下特点：

（一）以书证为主要方式。纵观白银市检察机关办理的行政公益诉讼案件,明确的法律、法规成为指证行政机关的违法行政行为最有利的依据。检察机关充分发挥调查取证权,全面查阅、调取行政机关的工作记录和档案也是确定行政行为违法或行政机关未履职的有效方法。借鉴以往自侦案件的工作模式,在厘清责任部门、案件概况的基础上将所需证据罗列出来,直奔涉案单位,及时固定证据,确保证据的真实性和可靠性,所立的案件能得到有力的证据支撑。

（二）检察建议占比大。检察机关办理行政公益诉讼案件,线索一经立案就必须进入诉前程序,应当自决定立案之日起三个月内办理终结,此阶段需对案件进行全面审查,作出终结审查或提出检察建议决定。就目前行政公益诉讼案件的办理情况看，检察建议占比达到了70%左右。

（三）普遍重视检察建议落实。通过诉前程序，以立案、调查等方式查清行政责任主体,以检察建议的形式督促行政机关充分履行职责、纠正违法行政行为,除在送达检察建议时,检察机关普遍会专门就检察建议的内容和履职要求对行政机关进行解释,将检察建议的内容准确传达到行政机关,后期也会持续督促行政机关全面履职,及时跟进调查,针对行政机关执法难点、法律适用等问题,提出意见和建议。在此过程中，行政机关及时与检察机关沟通，积极落实整改措施，得到了党委、政府和社会各界的肯定，得到人民群众的极力拥护。

三、行政公益诉讼中诉前程序存在的难点及困境

案例：2017年9月，会宁县检察院在履行职责中发现祖厉河一支流—中川镇河道存在非法采砂破坏生态环境的情形，经调查核实，涉案当事人无证建设砂场，非法采挖河道砂石破坏面积达67.2亩，严重破坏了河床安全及河道生态环境，已损害社会公共利益。会宁县检察院于2017年11月28日向会宁县水务局发出诉前检察建议，督促其依法履行职责，限期整改落实，对破坏河道的违法行为作出行政处理；立即制止继续采砂的违法行为，若涉嫌刑事犯罪，及时移送公安机关侦查，不得以罚代刑；联合相关部门及该镇人民政府依法督促当事人拆除采砂设施、清除堆体、填埋砂坑、复平河道，完全取缔非法砂场。截至2018年4月，县水务局亦未履行职责，放任违法当事人继续进行违法破坏活动，致使破坏河道面积扩大至130.3亩。会宁县人民检察院遂向白银区人民法院依法提起行政公益诉讼。

2018年10月19日，白银区人民法院依法作出行政判决，认为会宁县水务局怠于履行河道监督管理职责，造成非法采砂行为损害社会公共利益，依法支持会宁县人民检察院的全部诉讼请求，即判决确认：会宁县水务局在王某、汪某、何某三人非法采砂、破坏河道的监督管理中未依法全面、正确、及时履行职责；责令会宁县水务局继续全面履行监管职责，恢复中川河生态环境。

结合上述案例，并结合近年来全国检察机关开展公益诉讼的整体情况来看，当前的工作难点主要呈现在以下四个方面：

（一）调查取证难。首先是取证重点难把握。诉前程序中，由于办理的案件数量有限，对行政公益诉讼案件，何种证据对此类案件而言是至关重要的，取证主要偏向于哪个方面、哪个角度，都是亟待解决的问题，基层检察机关本身缺乏取证的专门技术性人才，在目前以庭审为中心的体制改革大背景下，这对做好行政公益诉讼检察造成了严重影响。其次是相关单位不配合。由于部分行政单位负责人观念并未改变，对检察机关提起行政公益诉讼的行为并不能理解，认为将负责某个行业的行政单位提起诉讼是对负责人的诉讼，往往会出现不愿出庭应诉、不愿配合调证等消极行为。再次是技术保障不到位。刑诉法虽然规定了电子证据这一类型，但在实践中，电子证据主要运用在对被告人同步录音录像中，在庭审中示证的证据需要体现环境被破坏的全貌、形态，传统的取证中，大多以照片的形式予以示证，但环境的破坏往往是大面积、大范围的，照片无法承载更多的信息，不能让法官更直观的看到被破坏后的样貌，这就要求取证必须具有先进性，对取证设备的要求更高、更严苛。　

（二）专业人才缺。首先是工作量大繁杂。公益诉讼案件从受案到诉前程序，再到提起诉讼，必须要经过大量细致、繁琐的前期准备工作，不仅要“能说会道”，更要“未雨绸缪”，对于行政公益诉讼案件，必须到案发的企业进行查询档案材料，在案发现场勘验、证据固定，并且需要多次到主管行政部门调取营业执照、工商登记、环评手续等等，对于证人证言的调取，必须实地走访，只有经过走访，才能了解整个案件的经过，这样才能写出有理有据、完整的审结报告、检察建议书、及必要时的起诉书、出庭预案等。其次是法律素养不够。由于公益诉讼的公诉人主要为原来从事民行工作的检察人员，大部分人员出庭应诉经验较少，且办理公益诉讼案件时，涉及的法律法规众多，不仅要掌握基本的法律法规，还要求必须掌握部门规章、地方性法规等，并且对环境类案件的专业知识必须精准掌握，这无疑对办案人员的法律素养与知识储备提出了更高、更严的要求。

（三）检察建议的刚性不足。检察机关行政公益诉讼,有别于传统的民事行政检察业务,是检察权对行政权的监督,着力保护的不是某个人、某个单位的利益,而是国家利益和社会公共利益。民诉法、行政诉讼法及两高司法解释赋予了检察机关以公益诉讼人的身份提起公益诉讼，也享有诉讼法中规定的权利和义务。但在司法实践中，根据《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》及《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》规定：人民检察院调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。这种情况下，遇到国家利益、社会公共利益遭受侵害时，检察机关行政公益诉讼调查取证阻力大、难度高,除发放检察建议督促行政机关履行职责来处理行政违法行为外，法律并没有提供强制力措施选项。常因《检察建议》不具有刚性，行政机关只是表面应付而没有实际履职。同时检察机关面临违法当事人侵害公益的违法行为，不能采取查封、扣押、冻结等强制措施，致使部分公益诉讼案件在向法院提起诉讼之前，当事人继续进行违法侵害行为，损害后果在继续扩大，国家利益、社会公共利益不能及时、有效地受到保护。

（四）证据鉴定难。鉴定工作是公益诉讼不能回避的工作，当诉前程序发挥不了应有的作用时，案件就要进入提起公益诉讼，法庭进入庭审环节，证据的鉴定结果是法院审判的重要依据，但在现实办案过程中，鉴定评估机构数量不多、分布不均、鉴定成本过高等问题成为掣肘公益诉讼发展的一大重要问题。在办理环境公益诉讼中，需要鉴定的案件应委托具有资格的鉴定机构进行鉴定，但有资质的鉴定评估机构数量不多，分布不均给办案增加了难度。在实际办案中，有些案件的鉴定不是委托的在册鉴定机构，有的甚至用专家意见来替代鉴定，现有的法律法规及司法解释并无统一规定。这也使得此类证据无法得到法院的有效认定，无法通过鉴定解决认定损害、评估环境影响等问题。

四、完善行政公益诉讼诉前程序的几点建议

最高人民检察院张军检察长强调：要把公益诉讼作为“一把手”工程来抓，加强统筹谋划和组织协调。要贯彻双赢多赢共赢的理念，争取各级党委、人大和政府理解支持，努力与行政机关建立起信息共享、线索移送、结果反馈等沟通协作机制。要解决办案力量、办案经验不足问题，既要“招兵买马”，遴选一批专业人才，加强专业培训；也要借助“外脑”。建立健全干部交流、引进专家人才的工作机制。这就需要我们在以下几个方面着力做优做强行政公益诉讼。

（一）转变工作理念。理念一变天地宽，作为基层检察机关,必须充分认识到,公益诉讼是检察职能的一项重大调整,尤其是随着监察体制改革的推进,开展公益诉讼对检察机关更显得必要和迫切。要切实强化组织领导,敢于担当、积极作为,真正把公益诉讼工作作为一把手工程来抓,定期听取工作汇报,及时研究工作措施,认真分析工作难点,适时推进公益诉讼工作开展。

（二）凝聚共识发挥合力。一是加强与行政机关的沟通协调，争取理解、支持、配合。为减少行政阻力，主动向县委、人大、政府汇报工作，获得支持。定期走访行政部门，以联席会议、会签文件、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通，帮助整章建制，堵塞漏洞，努力建立健全信息共享、案情通报、线索移送制度。二是加强检察机关一体化办案机制。牢固树立全院“一盘棋”意识，加强与上级检察院的沟通协调，争取上级检察院的支持和指导，实现调查资源的上下联动，还要加强与侦监、公诉、控申检察等部门的沟通协调，结合各自职能定位，发挥各个部门的职能优势，努力形成一支“复合型”的公益诉讼调查队伍。三是联合纪检监察机关加大追责力度。对于阻挠公益诉讼案件办理、调查取证、在收到检察机关的检察建议后拒绝履行职责、在判决后仍然不履行职责，致使公共利益仍然处于受侵害状态的，也应依法将相关材料移送纪检监察机关处理。四是加强与法院沟通协调，及时召开法检联席会议，商榷案件相关情况，同时，邀请律师参与办理公益诉讼案件，从被告角度为案件事实、法律依据、证据固定提供意见，以保证案件的质量和效果。

（三）强化办案力量和提高干警素能。一是充实办案力量。公益诉讼工作难度大，要求高，“复合型”公益诉讼人才是检察机关推动公益诉讼工作的必备条件之一，作为基层院，通过将政治性强、业务素质高干警充实到民行检察部门，才能夯实履职基础。二是提高干警业务素能。办案人员必须坚持不懈地通过各种渠道学习专业知识，同时加强对民行检察人员专业培训，通过邀请相关专家授课、实地调研、组织干警观摩工作经验丰富的基层院等方式，指导实践，不断提升民行检察人员知识储备和办案水平。

（四）强化公益诉讼宣传力度。对于检察机关开展公益诉讼工作的经验、做法和成效，充分利用电视、报刊和网络新媒体等载体，主动加强宣传舆论引导，发挥正确的舆论导向，努力促进行政机关提高法制意识，协力回应群众关注的热点、难点问题，凝聚全民共识，为检察机关公益诉讼工作提供强有力的舆论支持。

参考文献：

　1.《检察机关行政公益诉讼制度研究》,王旭,北京交通大学,

2.《行政公益诉讼的制度建构及完善建议》,薛志远,行政与法;

  3.甘肃省人民检察院发《全省公益诉讼检察工作2019年半年情况通报》