浅析生效公益诉讼裁判的执行

  刘志高  黎亮  邵露征  尉霞琴

摘要 ：法律的生命在于实施，裁判的价值在于执行。随着检察机关公益诉讼工作的全面展开，法院审结的公益诉讼案件逐渐增加，生效公益裁判结果如何执行的问题也随之而来。检察机关、审判机关及相关行政机关应当思考如何启动执行程序，怎样执行的问题，实现共同保护公共利益的目的。

关键词：公益诉讼 裁判执行 执行监督 公共利益保护

一、检察公益诉讼制度的确立

2015年7月1日，全国人大常委会决定授权北京等十三个省区市检察机关开展为期两年的提起公益诉讼试点工作。2017年7月1日起，新修订的民事诉讼法和行政诉讼法规定开始实施，确立了检察机关提起公益诉讼制度。

民事公益诉讼，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。行政公益诉讼，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。刑事附带民事公益诉讼，《最高人民检察院 最高人民法院〈关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉》第20条第1款规定，人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。为此，经过诉讼程序由法院做出公益裁判结果的类型主要有民事公益诉讼裁判、刑事附带民事公益诉讼裁判、行政公益诉讼裁判。

二、公益诉讼裁判现状

检察公益诉讼成为新时代检察工作发展的着力点，是各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能，也是一项为人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等更高水平需求提供服务的检察业务。各地各级检察机关积极作为，主动开拓创新，通过检察公益诉讼职能宣传、制定公益诉讼线索举报奖励办法、组建公益诉讼志愿者团队、公益诉讼专项活动、与行政机关建立联动机制等多种举措，有效解决了公益诉讼线索案源溃乏的问题，拓展了公益诉讼工作开展的天地，取得了当地人大、政府的认可和支持，行政公益诉讼诉前程序检察建

议90%以上得到整改落实，提起诉讼的案件一般都是整改难度大或未整改到位的案件，但占比很小。如，会宁县检察院自2015年7月公益诉讼试点工作开展以来至2020年10月三年时间里，审查办理涉生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、公共安全、文物保护等领域案件110件，通过诉前程序检察建议督促行政机关履行职责，整改存在的问题，修复被损害的公共利益案件102件，整改回复率达93%，而提起公益诉讼仅8件，占比7%，其中向法院提起行政公益诉讼3件、刑事附带民事公益诉讼5件，在法院审理及公益诉讼裁判生效期间，行政机关主动履行2件，5件刑事附带民事公益诉讼裁判，违法当事人全部主动履行。仅1件行政公益诉讼判决生效后未得到有效执行。原因是多方面的，其一行政职能机关认识不到位；其二法院未主动启动执行程序；其三无资金保障。整改需要高额的资金费用，行政职能部门表示没有专项的国家拨款，行政职能部门无法自筹资金。从会宁县检察院公益诉讼工作的开展来看，可以进入强制执行程序的案件占总案件数0.9%。

三、生效公益诉讼裁判执行的现实必要性

公益诉讼案件，一般经过诉前程序整改、诉讼期间及法院作出公益诉讼裁判结果后，行政机关、违法当事人主动履行对公共利益的保护和修复，最终进入法院强制执行程序的案件比例很小，可否忽视对生效公益诉讼裁判的强制执行呢？回答是肯定的，决不能忽视和放弃对生效公益诉讼裁判的强制执行。检察公益诉讼的最终主旨在于保护国家利益、社会公共利益不受侵害，或者制止正在侵害国家利益、社会公共利益的行为，或者消除国家利益、社会公共利益遭受侵害的状态，或者对已损害的国家利益、社会公共利益给予修复。

（一）行为人未履行生效裁判则公益仍受侵害。这里的行为人一般指履行生效行政公益诉讼裁判的行政职能机关；履行生效民事、刑事附带民事公益诉讼裁判的侵权行为人，包括自然人、法人或其他组织等主体。检察机关依法提起公益诉讼的目的是保护公共利益，法院做出裁判结果的前提是公共利益仍处于侵害状态，通过生效裁判强制约束行为人履行对公共利益的保护。行为人不自觉履行生效裁判确定的义务，致使保护公共利益的目的未达到，公共利益仍处于受侵害状态之中，与法律的规定相悖离，与人民群众期盼相悖离，与当前社会发展主流相悖离，因此生效公益裁判应当必须履行。

（二）生效公益诉讼裁判具有法律强制力，应当必须执行。法律的生命在于实施，裁判的价值在于执行。法院作出的裁判产生法律效力后，行为人应当履行生效裁判确定的义务，行为不自觉履行或拒绝履行的，法院将依法采取强制措施强制行为人履行，这是法律赋予的权力。法院应当依法行使审判强制执行权，对于行为人不自觉履行生效公益诉讼裁判的，依法及时启动执行程序，强制行为人履行对公益的保护和修复，使行为人明确生效公益诉讼裁判不是一纸空文，是具有法律强制性的法律文书，应当必须履行。从而彰显司法保护公益的严肃性和权威性。

四、生效裁判的执行

行为人未履行生效裁判，人民法院应当依法启动执行程序，采取强制措施强制行为人履行生效裁判，确保司法保护公益的有效性。

（一）执行程序的启动。 2017年新修订的民事诉讼法、行政诉讼法均规定检察机关对生态环境和资源、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域侵害国家利益和社会公共利益的，可以提起公益诉讼，但对行为人未自觉履行生效公益诉讼裁判的，由谁启动执行程序，没有明确具体的规定。但根据《最高人民法院〈关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>》第三十二条“发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。” 《最高人民法院 最高人民检察院〈关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉》第十二条“人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行。”的规定，发生法律效力的公益裁判，行为人不履行的，人民法院应当主动启动执行程序，并依法采取强制执行措施，司法强制行为人履行对公益保护的职责义务，无须经申请启动执行程序。检察机关提起公益诉讼制度不是由检察机关单一主体保护国家利益和社会公共利益的制度，而是检察机关行使法律监督权和审判机关行使审判权共同构成我国公益司法保护体制的主体框架。因此，检察机关提起行政公益诉讼或者民事公益诉讼案件后，法院作出裁判，要求被告履行相应义务的，无须申请法院强制执行，而应由法院自行移交法院执行部门执行。

（二）公益诉讼裁判执行中的问题。法院启动执行程序后，在公益诉讼裁判的执行中又会遇到不同的问题和困惑，需要司法实践中解决。公益诉讼裁判的基本执行方式 ——金钱给付型、行为给付型、复合型。

金钱给付型一般是行为人因侵害公共利益造成损失，需要承担经济赔偿责任。如生态环境修复费、生态功能损失费等。行为给付型一般要求行为人应当作出或停止一定的行为，如停止侵害、消除影响、恢复名誉、消除危险、恢复原状等。复合型是同一生效裁判结果中既判决行为人承担经济责任又履行一定的行为来保护公共利益。

1、公共利益损失赔偿金由谁管理的问题。检察机关是法律监督机关，通过提起公益诉讼的方式保护公共利益；人民法院通过审判和执行履行对公共利益的保护，二者均不适宜管理公共利益损失赔偿金。本人认为视具体侵害的公共利益领域确定相关的行政职能部门，由该职能部门收纳、管理公共利益损失赔偿金，并用于公共利益的修复和保护。

2、行为给付型的执行问题。行为给付型的执行一般涉及某一领域公共利益的修补、恢复等，如何修补、恢复，是否修补、恢复到位，往往涉及专业性、科学性，需要具有专业职能的部门来指导、验收、鉴定。本人认为，在司法实践中，法院在执行生效裁判过程中，相关行政职能部门应当积极履行职责，主动支持、配合人民法院执行，做到现场监督、指导、验收等，协同、共同保护公共利益。

五、执行监督

　    检察机关应对执行活动进行监督。民事诉讼法、行政诉讼法均规定检察机关对诉讼活动有权进行监督，诉讼活动当然包括审判活动和执行活动。最高法、最高检联合发布的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》明确规定，检察院依法对民事执行活动实行法律监督，法院依法接受检察院的法律监督，并且进一步明确，检察院对行政执行活动实施法律监督，行政诉讼法及有关司法解释没有明确，参照本规定执行。检察机关提起公益诉讼虽有特殊性，但是公益诉讼裁判结果的执行同样可以适用于民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释中关于执行的规定，且目的是为了保护国家利益和社会公共利益，更应加强对执行活动的监督。

六、结语

在公益诉讼生效裁判的执行中，检察机关应当依法履行法律监督职责，对法院的执行活动实施监督；人民法院应当严肃依法执行，被执行人未按时履行判决、裁定的，依法采取查封、扣押、冻结等强制执行措施，对于拒不执行的，可给予司法拘留，以拒不执行判决裁定罪移送公安机关处理；对于国家工作人员移送监察机关处理；行政机关在执行中应当依法履行职责，积极、主动做好协作配合。总之，对于生效公益诉讼裁判的执行，也就是对公共利益的司法保护不是检察机关或者人民法院独家的职责，仍需要审判机关、检察机关、监察机关、行政机关等多个部门联合共同保障公益诉讼裁判的执行，进而实现对公共利益的保护。