浅谈检察机关提起公益诉讼的制度构建

张维军

摘要：公益诉讼是相对于私益诉讼而言的,我国对于公益诉讼的定义，现行法律中无任何规定，迄今为止，学术界对公益诉讼也没有明确统一的认识。随着我国社会经济的不断发展，具有公益争议的纠纷形式不断出现，公益诉讼逐渐进入司法实践的视野。因此，当前最为迫切的任务就是给予检察机关明确的法律授权，以便检察机关在今后提起更多公益诉讼时作为提起公益诉讼的主体，不会有理无据。

关键词：检察机关 公益诉讼 制度构建

一、检察机关提起公益诉讼的定义

所谓检察机关提起公益诉讼，是指检察机关根据法律授权，以国家法律监督者的身份，对涉及公共利益而无人起诉的案件，代表国家向法院提起诉讼，要求法院依法判决有关违法行为无效，并追究有关当事人法律责任的活动。要弄清检察机关提起公益诉讼，必须首先要了解公益的含义和概念。基于对“公共”与“利益”概念的理解，笔者认为：公共利益是指与私人利益相对的，表现为独立的、公共的、普遍的、整体的、非赢利的、相容性的利益。公共利益的这些特点，决定了作为公益诉讼的提起主体就应当具有能够代表社会公益并维护社会公益的资格，在这种情况下，确定检察机关作为公益诉讼的主体资格就显得极为必要。

二、我国检察机关提起公益诉讼的合理性与可行性

我国当前由于法律规定的不健全和法律体制的不完善，使得社会公共利益以及一些弱势人群的利益在被侵犯时，无法或无力通过诉讼的形式保障自己的合法权益。在这种情况下，就必须要有一个实在的主体代表国家维护公共利益的合法权益，在社会公共利益受到损害时，代表国家进行救济和维护，显然，只有检察机关代表公共利益提起民事诉讼，是可选的最佳模式。

首先、从检察权的性质看,检察机关充当公益诉讼的原告是实现其检察职能的根本要求

公益诉讼的被告一般是强势的组织和机构，原告方一般都是分散的群众及社会弱势群体,双方当事人处于极端不平等的地位，这使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。在公益诉讼中，某些行政单位本身违法、某些组织机构不积极履行自身的职责，并因此造成国家和社会公共利益的损害，有违国家法律的正确、统一实施。而检察机关作为法律监督机关，实行法律监督，维护司法公正是它的基本职能，检察机关的性质决定其完全符合提起、参与公益诉讼的要求。

其次、从司法经验看，检察机关充当公益诉讼的原告符合法制国家的一贯做法

世界上大部分国家建立了公益诉讼制度，并且将这一职权赋予检察机关。我们国家与其他国家的政治制度、法律制度虽然有很大的不同，但是公益诉讼作为一项法律制度，并不影响我国对国外成功经验的借鉴与吸收。我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，代表国家对刑事、民事和行政诉讼实施法律监督,因此国家为了保护公共利益不受侵犯，把公益诉讼的诉权赋予检察机关，由其代表国家提起诉讼依法有据。外国的检察实践也证明，检察机关是最为合适的公益诉讼原告人。

再次、从诉讼效能看，检察机关提起公益诉讼符合节约诉讼经济的效益原则

公益诉讼的被告侵害的是一定范围内的公众，甚至是一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，他们所付出的代价往往与案件的结果不成正比，不符合公平承担的原则。另一方面，如果法律允许任何公民可以任意提起公益诉讼，那么任何主体可能随时被一莫明其妙的案由拖入诉讼中。因此，出于诉讼经济和防止滥用职权的考虑，将公益诉讼的诉权交由检察机关，不仅会大大加强检察机关民行监督的力度，也符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点。

三、新形势下检察机关参与公益诉讼急需解决的问题

党的十八届四中全会提出要积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能的作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。笔者认为，当前形势下要建立符合我国特色的检察机关提起公益诉讼制度，着重应解决以下三个问题：

第一、检察机关提起公益诉讼，法律依据不够充分

我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，但是民事、行政等基本法中却一直没有具体可操作的细则，只是概括性的规定检察机关监督民事审判、行政审判活动。笔者认为要构建我国检察机关提起公益诉讼制度，赋予检察机关提起公益诉讼的主体资格，仅有法律的有关概括性授权还不够,还需要对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定,因此可以设想在民事、经济、行政等实体法律中对公益诉讼制度进行具体的规定，为检察机关介入公益诉讼提供明确的实体法上的依据。

第二、检察机关提起公益诉讼，诉讼程序无法保障

检察机关作为法律监督机关，由其负责提起公益诉讼,其既具有当事人的地位,又具有法律监督者的地位，就此而言与对方当事人不具有平等性。笔者认为，检察机关介入公益诉讼案件就是需要检察机关有这种特殊权利来保护公共利益不受侵犯。因此，为了更好的保护公共利益免遭不法侵害，法律还应赋予检察机关必要的强制措施权和相关的调查取证权利。笔者建议应对我国现行诉讼法进行修改，明确检察机关介入公益诉讼的条件、程序等，使检察机关介入公益诉讼在程序上做到有法可依。

第三、检察机关提起公益诉讼，公益范围难以界定

检察机关提起公益诉讼，首先必须搞明白何为公共利益。由于公益的利益内容的不确定性及受益对象的不确定性，使得公共利益是一个模糊的概念。因此，在实践中，要严格防止一些人假借国家利益之名而损害社会大多数人利益的现象。笔者认为，针对公共利益保护和公益诉讼，给予公益范围做过多的规定不现实，也不可能，但为适应世界范围内关于公共利益的保护趋势，可以在现行法律原有关于公共利益的条款上进行修改、完善公共利益的具体内容。

四、我国检察机关提起公益诉讼的案件范围及程序

（一）检察机关介入公益诉讼的范围

我国检察机关介入公益诉讼的范围,笔者认为应当结合我国的现实国情和现行的立法体系、司法体系，在合理的范围内限定，这样才能防止检察机关过分干预民事、经济生活，从而给国家经济秩序带来负面影响。笔者认为立法应将检察机关提起或参与公益诉讼的范围限制在以下几种案件类型：

1、国有资产保护案件及其他侵害损害国有财产的案件

依据我国法律的规定，国有财产属于全民所有，国务院和各级地方人民政府设立国有资产管理部门负责管理国有资产，以保证国有资产的保值增值。但是，随着大批的国企改革，当事人在国有资产合资、联营、产权交易、签订合同过程中，造成大额国有资产流失的现象屡见不鲜。另外，在涉及国有土地、矿藏、水流、海域等自然资源的出让、开发过程中，造成国家或社会公共利益受到损害的行为也时有发生。此时，负有法律监督职责的检察机关为了公共利益就有必要介入。

2、食药品安全案件及社会弱势群体权益遭侵害的案件

近几年来发生在食药品领域的侵权事件层出不穷，这类案件受害者众多，侵害结果具有广泛的社会影响，且受害者势单力薄，属于弱势群体，缺乏与对方进行诉讼抗衡的必要能力，受害人往往在权益受到侵害后不得不放弃起诉，或者由于对方故意拖延诉讼而无法坚持到底，这样的结果就是违法行为以极小的代价获得巨大的受益。在这种情况下，如果检察机关能够代表受害人全体对侵害行为提起诉讼，将有效的平衡双方的诉讼实力。

3、环境保护案件及涉及社会公共利益的重大民事案件

我国当前经济快速发展的同时，也面临着对环境的不当开发和利用，环境污染、环境破坏、环境恶化等问题极为突出。这些环境问题不仅直接损害了成千上万人的生活与健康，而且严重威胁到社会的整体利益与公众的长远利益，违背了可持续发展的基本原则。因此，检察机关有必要为了受害人或者不特定多数的民众或者人们的生活环境本身的利益而介入此类诉讼。还有一些公共利益受到损害的案件，因只有极少数主体享有起诉权或者任何公民、法人对这种行为均无起诉权，检察机关应当作为代表公共利益的法律主体向法院起诉。

4、行政违法案件及其他检察机关认为应当提起诉讼的案件

我国的行政机关作为社会公共生活的直接决策、组织、管理和调控者，法律法规赋予其广泛的行政执法职能。但另一方面由于对行政权利制约途径的有限性，致使行政违法侵权行为屡屡发生。如果法律赋予负有法律监督职责的检察机关具有对行政违法行为的诉讼权，代表广大的纳税人，行政违法行为的实际受害人提起公益诉讼，那么无疑是对行政机关的一种限权措施，同时也达到了对行政违法受害人的权利救济。另外，对涉及公共领域的行业，如存在损害广大人民群众合法权益的行为，检察机关也应该代表社会利益提起诉讼。

（二）检察机关提起公益诉讼的方式 

检察机关作为国家法律监督者和公共利益的代表者,负有监督法律正确实施的职责,在社会公共利益遭受侵害后,检察机关应当有权以不同的方式参与公益诉讼。笔者认为，检察机关参与公益诉讼，具体应包括以下三种方式： 

1、检察机关以单独原告的身份直接提起诉讼。在公共利益受到侵害时，因种种原因没有原告时，检察机关作为公共利益的代表，可以直接以原告的身份提起公益诉讼，在这种诉讼中，检察机关应享有民事诉讼原告的权利。

2、检察机关以共同原告的身份参与诉讼。对于涉及社会公共利益但是影响范围不大，受害人处于较不利的地位时，受害人可以请求检察机关与其一同参加诉讼，检察机关综合案情认为必要的，可以与受害人作为共同原告提起公益诉讼。

3、检察机关以法律监督者的身份督促诉讼。对于负有社会管理、市场监管、公共服务等公法义务的组织不履行或怠于履行职责，导致公益造成损害的，如果案件性质可以通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关可以督促负有义务的组织提起民事诉讼。

综上所述,在依法治国、构建社会主义和谐社会的今天，明确检察机关在公益诉讼中的法律地位，赋予检察机关参与公益诉讼的主体资格，将为我国的法治进程起到积极的推动作用，检察机关的职能也将得到丰富和发展,公共利益和社会正义将得到更大限度的保护。